不存在劳动关系就不能认定工伤？

◆ 在工地干活时不慎摔下楼受伤，因与用人单位不存在劳动关系，申请工伤认定屡屡受阻。

◆ 河北检察机关受理当事人的监督申请后，积极厘清其中的法律问题，监督纠正错误判决，有力维护了当事人合法权益。

不存在劳动关系

就不能认定工伤？

“非常感谢检察机关为我主持公道，在我走投无路时，是检察机关重新点燃了我生活的希望。”收到《工伤认定决定书》《初级鉴定结论书》后，吴某第一时间致电河北省检察院办案检察官，表达发自内心的感激之情。

多年前，吴某在工地干活时受伤，却因无法证明与用人单位存在劳动关系，申请工伤认定屡屡受阻。抱着最后一丝希望，他走进了河北省某市检察院的大门，事情自此发生了转机……

近日，记者就这起最高检“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”典型案例展开深入采访，探寻背后的曲折故事。

行政决定

工伤认定申请不予受理

2012年6月，河北某建筑工程有限公司承建一大楼工程，并将该工程的木工活分包给周某等人。同年7月23日，工地需要增加人手拆除模板，周某便联系吴某等人到工地干活，报酬按干活工日平分工程款。没想到，次日，吴某就在拆除三楼模板时从楼上摔下受伤。

2016年4月10日，吴某向某市人力资源和社会保障局（以下简称“某市人社局”）申请工伤认定，该局委托某县人力资源和社会保障局（以下简称“某县人社局”）依法办理。某县人社局于同年6月7日作出了《工伤认定申请不予受理决定书》。吴某不服，向某市人社局申请行政复议。该局以某县人社局没有相关职责为由，撤销了其作出的《工伤认定申请不予受理决定书》。

吴某寄希望于某市人社局，盼着能被顺利认定为工伤，不承想盼到的仍是一份《工伤认定申请不予受理决定书》。某市人社局在决定书中写明了原因：“你提出的工伤认定申请材料，无与河北某建筑工程有限公司之间存在劳动关系的有效证明。2016年8月4日，某县人力资源和社会保障局作出了《行政确认申请材料补正告知书》，要求补正你受伤时与何用人单位存在劳动关系的证明材料，你未能提交。不符合《工伤保险条例》第18条、《工伤认定办法》第6条的规定，决定不予受理。”

对于这一结果，吴某不认可，于是向河北省人力资源和社会保障厅（以下简称“河北省人社厅”）申请行政复议。2016年11月4日，河北省人社厅作出《行政复议决定书》，维持了某市人社局作出的不予受理决定。

行政机关走不通，吴某又向某区法院提起行政诉讼，请求撤销某市人社局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》和河北省人社厅作出的《行政复议决定书》；判决某市人社局作出工伤认定，认定自己的受伤情形属于工伤。

法院审理

是否存在劳动关系是争议焦点

一审法院认为，本案的争议焦点是吴某是否提交了与用人单位存在劳动关系的证明材料。通过某市人社局提交的证据可以看出，吴某在申请工伤认定时，提交了关于其与第三人河北某建筑工程有限公司之间是否存在劳动关系的证明资料，即2013年8月21日某县劳动人事争议调解仲裁委员会作出的裁决书、2013年11月19日某县法院作出的民事判决书、2014年4月21日某市中级法院作出的民事判决书、2015年11月12日河北省高级法院作出的民事裁定书。尽管这些证据材料不能证明吴某与第三人河北某建筑工程有限公司存在劳动关系，但能够证明第三人河北某建筑工程有限公司承建一大楼工程，并将该工程的部分工程转包给周某等人，周某雇用吴某拆除模板，吴某在拆除过程中遭受伤害的事实。

法院认为，根据劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第4条之规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。人力资源和社会保障部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见第7条指出，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。而《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第3条也明确规定，社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位……

根据上述规定，吴某与第三人河北某建筑工程有限公司之间不存在劳动关系，并不影响吴某申请工伤认定。因此，某市人社局以原告的申请不符合《工伤保险条例》第18条的规定，作出不予受理工伤认定申请决定，属于认定事实主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。被告河北省人社厅复议后作出的维持决定，亦属不当，依法应予撤销。法院故判决撤销某市人社局作出的《工伤认定不予受理决定书》和河北省人社厅作出的《行政复议决定书》。

一审宣判后，某市人社局提起上诉。某市中级法院经审理认为，《工伤保险条例》第18条、《工伤认定办法》第6条明确规定申请工伤认定应当提交“与用人单位存在劳动关系的证明材料”，本案中，吴某向某市人社局申请工伤认定，未提交上述证明材料，且法院生效民事判决确认吴某与河北某建筑工程有限公司不具有劳动关系，因此吴某申请工伤认定不符合受理条件，某市人社局作出《工伤认定不予受理决定书》并无不当。河北省人社厅作出决定维持原行政行为，程序合法。原审法院判决撤销某市人社局作出的《工伤认定申请受理决定书》和河北省人社厅作出的《行政复议决定书》，属认定事实、适用法律错误，依法应予纠正。故判决撤销一审法院判决，驳回吴某的诉讼请求。

吴某没有想到，两级法院竟然作出截然相反的判决，原本获得的胜诉判决竟被二审法院撤销。他当然不服二审判决，于是向河北省高级法院申请再审。2018年6月6日，他的再审申请被河北省高级法院裁定驳回。

检察监督

特定情形下不存在劳动关系

也要担责

“案件陷入僵局时，我找到了检察院。”吴某回忆说，他向某市检察院申请监督，这是最后的希望。

某市检察院经审查后，提请河北省检察院抗诉。

“国家建立工伤保险制度，目的在于保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救助和经济补偿。”河北省检察院办案检察官认真审阅案卷和查找相关法律规定后认为，用人单位有为本单位全部职工缴纳工伤保险费的义务，职工也有享受工伤保险待遇的权利。通常情况下，社会保险行政部门认定职工工伤，应以职工与用人单位之间存在劳动关系为前提，但法律、法规及司法解释另有规定的情形除外。

经审查，河北省检察院认为，某市中级法院判决驳回吴某的诉讼请求，属适用法律错误。劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》、人力资源和社会保障部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见，以及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》相关条款，均从有利于保护职工合法权益的角度出发，对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定作出了补充，即当存在违法转包、分包的情形时，用工单位承担职工的工伤保险责任不以是否存在劳动关系为前提。

而根据生效的某市中级法院民事判决书可认定：河北某建筑工程有限公司承建了一大楼工程，并将该工程的木工活分包给周某等人。2012年6月，周某等人到该工地从事安装拆除模板工作。同年7月23日，工地需增加人手，周某便联系吴某等到工地干活，报酬按干活工日平分工程款。次日，吴某在拆除三楼模板时摔下楼受伤。河北某建筑工程有限公司亦承认周某等人承揽了该工程的木工活。

本案中，周某等人不具有相应资质条件和用工主体资格。建筑法第29条规定，禁止总承包单位将工程分包给不具有相应资质条件的单位；禁止分包单位将其承包的工程再分包。河北某建筑工程有限公司违反法律法规规定，将部分工程承包给周某等人，周某招用的吴某在拆除模板时因工受伤，河北某建筑工程有限公司依法应当承担吴某所受事故伤害的工伤保险责任。因此，某市中级法院以吴某与河北某建筑工程有限公司之间不存在劳动关系为由驳回吴某的诉讼请求，属于适用法律错误。

依法抗诉

确认属于工伤认定范围

2020年3月10日，河北省检察院依法向河北省高级法院提出抗诉。同年10月9日，河北省高级法院公开开庭审理了此案。

法院再审采纳了检察机关的抗诉理由。同时，法院指出，根据相关法律规定，当存在违法转包、分包的情形时，用工单位承担职工的工伤保险责任不以存在劳动关系为前提。本案中，吴某申请工伤认定时，提交了工伤认定申请表和劳动仲裁裁决书以及法院的民事裁判文书等证据。证据显示，河北某建筑工程有限公司将部分工程分包给了周某等人，周某雇用吴某拆除模板，吴某在拆除过程中遭受伤害。吴某提交的材料已完成了申请工伤认定的证明责任，某市人社局应当受理其申请，启动工伤认定程序，但其以吴某提交的材料无与河北某建筑工程有限公司之间存在劳动关系的有效证明为由，作出不予受理决定，属于适用法律、法规错误。河北省人社厅复议后作出维持决定，亦属不当，依法均应予撤销。至于河北某建筑工程有限公司与周某等人之间的违法转包、分包事实能否成立，吴某是否属于工伤情形，应由某市人社局在后续行政程序中依法作出认定。综上所述，吴某的申诉理由成立，应予支持。原审判决适用法律错误，应予纠正。原一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。2020年11月13日，河北省高级法院判决撤销某市中级法院作出的行政判决；维持某区法院作出的行政判决。

“省高级法院作出再审判决后，我们第一时间与吴某的代理律师进行座谈，交流办案情况，督促其向人力资源和社会保障部门重新提出工伤认定申请。”办案检察官告诉记者。

“吴某受到的事故伤害（或患职业病），符合《工伤保险条例》第14条第（一）项之规定，属于工伤认定范围，现予以认定（或视同）为工伤。”2021年5月14日，某市人社局对吴某作出《工伤认定决定书》。

2021年7月27日，某市劳动鉴定委员会对吴某作出《初级鉴定结论书》，认为其构成“二级伤残；大部分生活自理障碍等级”。

做好做实行政检察工作的

三点启示

本案的办理收到了很好的政治效果、法律效果和社会效果。同时，该案被最高检评为“2020年度行政检察优秀案例”和“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”典型案例，也给了我们诸多启示。

第一，检察人员必须勇于“担当”。行政检察是检察机关“四大检察”之一，在检察工作全局中有着重要地位。但行政检察工作也存在诸多弱项短板，要做好做实行政检察工作实属不易，必须有信心、有担当、有作为。2019年，检察机关行政检察机构分设改革以来，全省检察机关认真学习贯彻习近平总书记有关政法和检察工作的重要指示批示精神，认真落实张军检察长有关做实行政检察工作的要求，切实增强工作信心和决心，迎难而上，勇于担当，办理了一批群众关心、社会关注的案件。吴某申请监督一案，充分展现了新时代行政检察人员敢于担当、勇于监督的形象。

第二，检察人员必须坚持“以人民为中心”。做好做实行政检察工作，必须坚持以人民为中心，用心用情解决好人民群众的操心事、烦心事、揪心事，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。该案中，吴某在某建筑工程公司承建的大楼工程拆除三楼模板时摔下，身受重伤，家庭经济原本就非常困难，申请工伤认定未果，更是让吴某一家雪上加霜。省、市检察机关办案人员在办案中坚持“以人民为中心”，认真倾听吴某及其家人的意见，充分考虑吴某的诉求，认真、全面、细致地审查案件，发现了行政机关、审判机关在本案法律适用上存在的问题，依法提出抗诉并终获改判。法院改判后，办案人员又以“办好案、办成事”为出发点，继续做好该案后续工作，提醒申请人吴某及时向人社部门重新提出工伤认定申请，使吴某最终获得了工伤认定。

第三，行政诉讼监督必须践行“精准监督”原则。该案办理过程中，检察人员坚持践行“精准监督”理念，做了大量具体细致的工作。办案人员认真审查案件材料，查阅工伤认定相关法律规定，发现人社部门和终审法院都简单地认为认定工伤需以“存在劳动关系”为前提，但没有充分考虑到认定工伤的例外情形，终审法院判决确属适用法律错误。办案人员从听取双方当事人的意见，到全面审查法院卷宗，再到查阅各种有关法律规定，都高度负责、认真细致、力求精准。特别是在起草行政抗诉书时，在查清事实的基础上，紧紧围绕“终审法院驳回吴某的诉讼请求属于适用法律错误”阐述抗诉理由，并反复推敲，努力做到有理有据有力，事实认定清楚，法律适用正确、合理合情合法。正是做到了“精准”，省高级法院再审此案时全部采纳了检察机关抗诉理由。该案的成功办理，可以说是检察机关践行精准监督理念的一项重要成果。